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                王腊生:新立法体制下 我国地方立法权限配置问题的探讨
                2020-05-09 15:41:00    来源:人民与权力    作者:王腊生
                  (一)关于中央和地方立法权限的配置
                  中央和地方立法权限的配置,指的是中央和地方国家权力机关纵向间的配置,具体说就是关于全国人大及其常委会与省级和设区市的人大及其常委会的立法权限的划分。厘清地方立法权限,首先要研究探讨立法权在中央和地方国家权力机关间的纵向配置问题。
                  在任何一个现代法治国家,中央和地方立法权力的界定,主要是通过宪法加以定型化和制度化。“各国宪法在关于立法权划分、组合和配置的规定中,极其重要的篇幅就是用于列举和阐述中央和地方之间的立法权限划分以及各自的立法事项范围。”我国现行宪法对中央和地方立法权限划分作了基本的界定,确立了具有中国特色的立法体制,“即在中央统一领导下,以全国人大及其常委会为核心的分层次立法体制。”关于全国人大及其常委会的立法权限,宪法第五十八条规定,全国人大及其常委会行使国家立法权;第六十二条规定,全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律;第六十七条规定,全国彩神8官方网下载1.0制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律,在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行补充和部分修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。关于地方人大及其常委会的立法权限,宪法第一百条规定,省、自治区、直辖市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。根据宪法的精神,地方组织法又补充规定了在不同上位法相抵触的前提下,较大的市人大及其常委会可以制定地方性法规,报省级彩神8官方网下载1.0批准后施行。
                  宪法对中央和地方立法权限作了基本规定,总体上比较原则。2000年制定的立法法,以宪法为依据,对立法权限作了具体划分。立法法在立法权限的划分方面,最主要的是明确了哪些事项必须由全国人大及其常委会制定法律,也就是最高国家权力机关的专属立法权。根据修改后的立法法,共有11类事项只能由全国人大及其常委会制定法律,具体包括:国家主权的事项;各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;犯罪和刑罚;对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚;税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;对非国有财产的征收、征用;民事基本制度;基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;诉讼和仲裁制度;必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。对省级和设区的市人大及其常委会的立法权限,立法法除了重申宪法、地方组织法的有关规定外,重点对地方性法规的立法权限作了明确界定。根据立法法的规定,省级和设区的市人大及其常委会,可以在下列三种情况下制定地方性法规:一是,在有上位法的情况下,根据本地实际情况和需要制定实施性的规定。二是,根据需要对本地区的地方性事务进行立法。三是,对全国人大及其常委会专属立法权之外的事项,国家没有制定法律或者行政法规的,根据本地区实际需要可以先行立法。制定地方性法规必须遵循的基本原则是不得同宪法、法律、行政法规相抵触,设区的市地方性法规还不得同本省、自治区的地方性法规相抵触。
                  应该充分肯定的是,根据宪法和立法法等法律的规定,中央和地方国家权力机关依照法定权限行使立法权是卓有成效的,取得了很大成绩,为中国特色社会主义法律体系的形成和依法治国的顺利推进作出了重大贡献。中央和地方立法权限虽然有了较为明确的划分,但有以下几个问题需要进一步研究探讨。
                  1、全国人大及其常委会专属立法事项中有些规定需要进一步明确界定。这主要表现在三个方面:
                  第一,关于人民政府的职权。立法法规定,人民政府的产生、组成和职权只能由法律规定。人民政府的产生和组成由法律规定是合理且可行的,我国宪法和相关组织法对此作了明确规定。对于人民政府的职权,一概要求由法律规定,则是不可行的。从宪法的规定和精神来看,地方各级人民政府由地方各级人民代表大会产生,地方人大及其常委会当然可以赋予同级人民政府一定的职权。从立法实践来看,各地制定的大量的地方性法规都规定了地方各级人民政府及其有关部门的职责,这几乎涉及每一部地方性法规,而有些职责是根据地方的实际情况和需要赋予的,并没有相应的法律依据。我们认为,人民政府的性质、地位和基本的职权应当由法律规定,不能要求人民政府的一切职权都要法律授予,这既不合理也行不通。事实上,宪法和地方组织法关于地方人民政府职权的规定,是总体上的要求,是对地方人民政府基本职权的概括性规定。
                  第二,关于民事、经济等方面的基本制度。中央和地方立法权限的配置,不仅涉及政治权力的划分,还涉及经济利益的分配。民事、经济、财政、税收、金融、外贸等制度在当代各国中央和地方立法关系中占据着重要地位。立法法规定,税收基本制度、民事基本制度、基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度,属于全国人大及其常委会的专属立法权。但是,立法法对于究竟什么是“基本”,哪些内容属于“基本”的范围,并没有给予明确的界定,很容易将这种“基本”理解为“全部”。从立法实践看,地方立法越来越多涉及这些领域。比如,在民事立法方面,一些地方在产权制度、特殊民事赔偿、消费者权益保护、婚姻家庭等方面的立法都有一定的创新措施。1999年,广东省彩神8官方网下载1.0制定的实施消费者权益保护法办法中率先规定了精神赔偿。近几年来,江苏省在妇女权益保障、反家庭暴力工作中率先探索建立司法机关“保护令”的制度,为国家制定反家庭暴力法所吸收。再如,针对目前的高房价,各地通过行政措施对房地产进行调控,这些调控措施涉及税收、财政、金融等各方面,与其让地方政府通过非法律规范性文件来进行调控,还不如让具有地方立法权的地方国家权力机关通过地方立法来规范和解决。因此,对法律在民事、经济等方面的基本制度的一些专属立法权事项还需作进一步的明确界定。
                  第三,必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项如何把握界定。立法法在列举全国人大及其常委会专属立法权时有个“兜底性”规定,即“必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。”“其他事项”的规定在理论和实践中都不好把握,不利于准确理解地方立法权限的范围。当然,从立法技术上讲,对全国人大及其常委会的专属立法权限完全作出明确清楚和排他性的列举是比较困难的。但是,这一“兜底性”的规定,很容易在主观上产生认识上的偏差,不利于中央和地方立法的进行。这容易造成两个极端,一方面,从中央来说,可以理解为只要主观上认为需要制定就可以制定;另一方面,从地方上来说,只要不碰及明确列举的十类中央专属立法事项,对“其他事项”都可以进行立法。这些年来的立法实践,正是展现的这样一个立法图景。我们认为,必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项,应当限定在两个范围:一是,宪法明确规定的应当制定法律的事项。在宪法明确的45处应当由法律规定的事项中,除已经被明确列举为专属立法权事项以外的事项,都应当属于“其他事项”范围。如,宪法规定:“国家依照法律规定实行企事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度”,等等。二是,有关法律规定该事项应当由法律规定的,这一事项就属于法律专属立法权中的“其他事项”范围。
                  2、全国人大及其常委会部分专属立法事项能否授权地方先行制定规定。这涉及两个问题:
                  第一,对专属立法事项尚未制定法律的,可否授予地方先行制定地方性法规。立法法第九条规定,全国人大及其常委会对其专属立法事项尚未制定法律的,可以授权国务院根据实际需要对其中的部分事项先行制定行政法规,并没有规定可以授权地方人大及其常委会先行制定地方性法规。可是,全国人大及其常委会除了1984年和1985年决定对国务院两次授权外,还先后多次决定授权经济特区所在的省、市人大及其常委会进行立法。在立法法起草制定过程中,对哪些主体可以成为被授权主体,曾有不同意见。最后,只是将国务院作为被授权主体作为一种基本制度确定下来,并不排除因为个别地方特殊情况的需要,可以对该地方进行授权。这也就是说,从立法的原意上,并不排斥对地方的授权,只是作为一种基本制度不适合将地方作为被授权主体写进法律当中。授权地方先行立法,实践中是紧迫需要和可行的。比如,税收立法属于中央专属立法权是必要的,但为了推进税制改革,中央完全可以授权某一地区先行开展税收立法,待积累经验后上升为国家的立法,这样既可以节省税收改革的试验成本,又能弥补由全国统一立法所带来的滞后性问题。
                  第二,全国人大及其常委会专属立法事项能否授权地方制定具体的实施办法。我们认为,具体实施办法地方是可以制定的,地方立法的一项十分重要的任务就是根据本地区的实际状况和需要,将法律的规定具体化,保证法律在本地区的贯彻实施。这里,争议的问题是,地方制定具体实施办法是否需要有法律的授权规定。如,全国彩神8官方网下载1.01998年制定、2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条第五款规定,村民委员会“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。”根据全国彩神8官方网下载1.0的这一授权,目前有20多个省级彩神8官方网下载1.0制定了村民委员会选举办法。由此,不少理论界和实务界的同志认为,只有经法律授权地方才能制定具体的实施办法。我们认为,法律有授权规定的,地方当然应当要制定具体的实施办法,这是一项法定要求。法律没有授权规定的,地方也可以根据实际情况和需要,制定相应的实施办法,以保证法律的有效实施。事实上,在立法实践中,各地制定了不少未经法律授权的涉及法律保留事项的地方性法规,比如,全国有10多个省级彩神8官方网下载1.0制定了合同管理和保护方面的地方性法规,而合同法并未授权地方制定这方面的规定。
                  3、中央和地方均可立法的事项怎样区分各自的重点:立法法规定,在法律专属立法事项之外,地方性法规在国家没有立法之前可以先行立法。同时,中央除了专属立法事项外,其他方面的事项也均可以立法,中央立法事项可以说涵盖各个方面。“只能由法律规定的事项与只能对某些事项制定法律,是不同的概念。……由法律规定的事项是列举不尽的,凡是需要制定规范的事项,都可以制定法律。”这是中国立法体制的一大特色,也正是这一特色,产生了中央和地方立法的大量重合,重复立法、照搬照抄的现象比较严重。地方立法重复、照抄上位法,不能仅归咎于地方立法技术水平的不高,而主要是我国中央和地方立法权限的重合造成的。解决这一问题,除了完善地方立法技术,提高地方立法水平外,更重要的是要从立法体制上研究明确中央和地方均可立法的事项怎样区分各自的重点。我们认为,全国人大及其常委会对其专属立法权的事项,制定法律时应当明确、具体,具有针对性和可执行性,一般情况下不要作授权性规定;对专属立法权之外的其他方面的事项,一般针对涵盖全局的、基本的问题进行立法规范,充分调动地方立法的主动性、创造性,如果确实需要制定法律,只着重明确基本原则、基本制度、基本标准,也就是定一个大框框,具体的办法、措施等,尽可能由地方结合本地实际情况加以具体规定,为地方立法留下广阔的空间。比如,针对基本医疗公共服务,如果中央要立法,就应当主要明确基本医疗公共服务的目标、原则;基本医疗公共服务的标准;医疗人员的资格;政府、医疗机构和社会的主要职责义务等。而这些目标、原则、标准的落实,如医疗机构布局和建设,医疗人员的培养和待遇,医疗公共服务的经费保障,政府、医疗机构和社会的具体任务等,应由地方立法进行规范。   (作者系江苏省人大法制委员会主任委员 王腊生)
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